内容提要：近年来，随着社会经济的高速发展和人口的混合流动，全国法院一审民商事案件承办的案件数量不断增多，结案数一路走高，从2002年的440多万件猛增至2018年的1000多万件。自“立案登记制”实施以来，法院接收了大量的民商事纠纷案件，2018年全国法院受理民商事案件数量同比上升18.39%，而司法机关人员相对紧缺导致“案多人少”矛盾不断加深。然而，司法解决纠纷机制是我国重要的纠纷解决机制，如何缓解司法资源的严重短缺与当前案件数量不断增多的矛盾值得探讨。本文将以笔者所在四线城市的基层法院的实践经验为基础，对民商事案件繁简分流的提出背景、现状、制约因素进行阐述和分析，对目前某些省市的繁简分流改革措施进行吸收和借鉴，对四线城市基层法院的审理现状进行梳理，从而提炼出适合提高四线地区民商事案件审判效率的繁简分流实务操作标准等，以期提高四线城乡地区的司法效率以及司法机关人员法律素质。
关键词：繁简分流 民商事 司法效率
一、问题的提出（背景）
人民法院在新一轮的司法体制改革过程中，立案登记制度与法官员额制度的施行，在敞开法院收案大门的同时又减少了一线办案法官人数，这使得面临的“案多人少”矛盾呈现出诸多新特点。解决案多人少矛盾主要有两条途径：一种是构建多元化解纠纷机制，大力发展诉非，鼓励和帮助民间途径解决纠纷，从诉源上减轻法院负担；第二种是运用信息化手段，创新工作机制，提高法院内部潜力，降低诉讼成本，节约司法资源，“繁简分流”即是该种方法的典型代表。
在民商事审判中，繁简分流作为提升司法效率、促进司法公正的有益方法，一直发挥着重要作用。繁简分流制度的核心在于：通过对案件的繁简分类，实现简易案件移交建议审判组织快速审结、复杂案件移交难案审判组织精研细判。但是从立案收案后到业务庭一审开庭前，案件的繁简“谁来分、怎么分”、“分完后怎么流转”等一系列问题在实践中形成了阻碍，繁简识别过程与立案程序、审判程序相脱离，不仅无法与多元化解纠纷解决机制、专业化审判等改革措施有效衔接，而且可能涉嫌以程序高效之名牺牲当事人合法权益。
二、民商事繁简分流现状
2012年民事诉讼法的第133条对案件分流机制作出了简单的规定，可以看出我国的民事案件分流机制主要有五大路径：一是简易程序；二是督促程序；三是普通程序；四是调解、和解程序；五是庭前会议。第133条的设置初衷在于鼓励利用非庭审方式或是普通程序以外的其他简便程序中解决纠纷，以实现快速解决纠纷的功能。
2016年9月，最高人民法院发布《关于进一步推进案件繁简分流的意见》（2016）12号（以下简称“意见”），确立了推进案件繁简分流机制改革，优化司法资源配置，实现程序简化的总体目标，同时提出要遵循司法规律进行案件繁简分流、推进立案环节的甄别分流以及充分发挥庭前会议功能等多项举措实行案件分流。
具体如何操作案件的繁简分流，民事诉讼法第133条作为繁简分流的基本支撑条文，其仅以概括的语言对相关案件的适用程序作了一个笼统的规定。其中简易程度和督促程序的适用范围较窄，而对于当事人是否享有全部或部分案件的程序选择权未予以规定。在司法实践中，除简易程序以及法律明文规定的小额诉讼程序外，基本上不会主动利用较为快捷的督促程序解决诉讼纠纷，导致分流路径的督促程序被闲置。而调解程序从诉讼起点一直到宣判前都可以无休止的适用，庭前会议的探索及实践运用也不广泛明确，案件分流机制未能有效实现其提高诉讼效率目标。
三、当前的运行模式和效果---以J法院为例
J法院地处S省的四线城市L市的欠发达县域，法院民商事审判业务设有民庭、速裁庭和5个人民法庭，法院共有员额法官17名，其中包括5位院领导。近年来，民商事案件结案数呈递增状态，2018年共审结民商事案件1897件，受理案件类型相对集中（侵权类、婚姻家庭类、劳动争议类、合同类）占全年民事案件总数的92.72%。
其中民间借贷纠纷、金融借款不断增长，群体性案件仍居高不下，受理的涉物业服务纠纷、土地流转纠纷、追索劳动报酬纠纷等群体性案件占全院新收民商事案件的26.36%。2019年，J法院围绕缓解人案矛盾、难案精审、简案快审的总体目标，在立案庭成立了民商事案件速裁团队，设置法官、法官助理、书记员的“2+2+1”模式的审判团队来集中处理机关内的简单民商事案件，5个人民法庭设置法官、法官助理、书记员“1+1+1”模式的审判团队处理各自辖区内的简单民商事案件，民庭设置法官、法官助理“2+2”模式的审判团队集中处理法院的复杂民商事案件，由法官助理兼职书记员工作。这在一定程度上减轻了法院的审判压力，优化了司法资源配置。
（一）分流运行模式。
1.分案主体。实践中J法院建立了以立案庭实施分案为主、人民法庭实施分案为辅的民商事繁简分流体系。立案庭和人民法庭均由1名法官助理和1名书记员协助1名员额法官完成具体分案工作，繁简案件的区分和筛选由法官助理进行初筛，最终由员额法官把关，再由书记员将信息录入审判系统。但目前进行立案与繁简分案的是同一套人马，人手相对不足，该套人马还要进行案件审理、信访接待、引导诉前调解等，且J法院尚未出台对案件繁简的区分标准，暂时只能直接以案由作为划分繁简案的依据。
2.分流方式。立案庭受案后，在征得当事人同意的前提下，首先交由立案庭里的速裁团队进行诉前调解，不同意调解的或者调解无果的正式立案。登记立案时，立案庭的法官助理一般将所有案件统一先立为简易程序，再按照案由进行繁简分流。速裁庭不得在收案后因案件疑难负责或者转换为普通程序而将案件退回立案庭或者是移送民庭。5个人民法庭同样依据案由进行繁简分流，在收案中遇到疑难案件，在报请立案庭负责审查的员额法官同意后，方可移送至民庭。实践中，J法院一般都是用简易程序，小额诉讼程序适用率很低，督促程序适用率更低，业务庭除了将无法在简易程序审限内审结的案件转为普通程序外，并无其他案件分流措施可用。
（二）分流实施效果。2019年1月-4月，J法院共审结民商事案件650件。经过繁简分流机制的过滤，民商事案件的速裁团队和人民法庭共审结593件，并在运行过程中呈现出以下态势：
1.简单案件的案由分布。无实质争议案件案由的特点是分布集中、性质雷同、当事人重复率告。其中物业服务合同纠纷132件、金融借款纠纷36件、交通事故纠纷43件、土地流转纠纷98，民间借贷52件、劳务纠纷72件、买卖合同51件，案件类型多为债务给付类案件。案件当事人重复率高，原告中出现频率较高的有3家金融机构涉及的金融借款36件，2家物业公司涉及的物业纠纷132件，2名疑似职业放贷人涉及的民间借贷23件；被告中出现频率较高的是涉及劳务合同和土地流转的自然人，以及交通事故中涉及的保险公司3家。
2.简单案件的审理状态。审理过程中无争议案件的几种情况：（1）因无法直接送达被告，将简易程序转为普通程序进行公告，最终被告仍未到庭，缺席审理和判决。（2）将诉状副本、传票等诉讼材料成功送达被告，但被告未提交任何证据或答辩状、未参加庭审等，最终缺席审理以判决结案。（3）将诉讼材料成功送达被告，被告对实体无异议，只是暂无能力履行，请求法院居中调解。（4）诉讼材料成功送达被告，被告抗辩的理由无证据支撑或是经不起法理推敲，在法官释明后被告仍据理力争，最后或是达成调解或是判决。（5）立案之初即告知法院被告无异议，双方已初步达成调解合议，虽然对案件是否存在虚假诉讼存疑，对调解内容审查也如履薄冰，但此类案件一些法官普遍持开放态度。经统计，J法院繁简分流后快速审结的593件民商25.8天。
3.简单案件的处理过程。（1）程序空转。2018年J法院审结公告案件185件，这些案件的被告到庭率0%，原告诉讼请求支持率为99%。适用简易程序以判决结案的民商事案件278件，其被告缺席判决率31%，原告诉讼请求支持率99%。以上数据可以看出，判决结果与原告诉请基本一致，开庭审理与依照诉状经行裁判并无二致，只是为确保诉讼流程的完整而选择毫无意义的庭审：一是法庭辩论走过场，被告未到庭抗辩，辩论意见无异议；二是最后陈述走过场，原告的陈述都是坚持诉讼请求。但是在要求庭审全程录音录像的情况下，流程地位不可撼动，法官不敢轻易省略。（2）公告案件与合议制的捆绑。现行法律要求公告送达适用普通程序，与合议制捆绑。由于被告不到庭，审理相对较为简单，庭审沦为法庭对原告的诉请、证据的单方面审查。事实认定清楚、法律适用简单让合议庭成员在合议时相互的“点头致意”显得多余。虽然在人民陪审员的支持下，有效降低了合议制给其他法官带来的无谓载荷，但是在庭前制作合议庭组成人员通知书送达当事人、在庭审中休庭、让当事人回避后的合议、恢复庭审等一系列举措将会导致整个审判过程被人为拉长，这种简单案件的合而不议，不仅浪费了当事人和审判人员的时间，也增加了书记员、法官助理的工作量，而陪审员补助费用也是一笔不小的开支。
4.实践困扰。（1）效率影响。繁简分流机制并未完全将J法院的民商事案件的繁简划分的毫无差距，速裁庭和人民法庭有时也会遇到存有较大争议的案件，形成了繁简混办的局面。这些争议案件，或涉及重大敏感、或多次开庭、或延长审限，这些情况都耗费了速裁团队的精力与时间，办案节奏在一快、一慢中被打乱，公正与高效相互牵制、无法统一。（2）考核影响。归咎于繁简分流的不精细，部分疑难、复杂案件得不到有效过滤，而简单案件也可能混入复杂案件中，在根据审理天数和比例进行考核时，也让速裁团队与民庭在考核中相互鄙夷。
四、民商事案件繁简分流运行不畅的因素
1.司法公信力不足。随着经济的发展，人们的法律意识普遍提高，开始注重通过司法程序维护自身的权益，由此带来了案件数量的与日俱增，法院结案压力不断增大。而随着网络自媒体的发展，当事人主动曝光案情，媒体舆论发布新闻未能客观中立，民众受舆论影响，无视权威的司法信息公开，导致司法公信力下降。由此导致当事人为最大程序维护自身权益，排斥非庭审或者简单程序的司法解决方式，而认为程序越复杂、越有利于自身权益的维护。在此种理念的驱使下，致使大量民商事案件堆积，案件的繁简分流机制未能发挥其相应作用。
2.慎重审判与程序简化的矛盾。为保障审判的专业性、权威性和公正性，必然要通过精细专业的程序规则来实现，其慎重审判确立了以判决为中心的诉讼程序构造，使判决在纠纷解决机制中的核心地位得到巩固。而慎重审判的程序精细化使得程序本身对于人们而言变得专业又复杂，在一定程度上势必会导致诉讼的延迟以及不利于当事人的使用等。而民商事案件的繁简分流其本质在于提高诉讼效率，必然会在一定范围内与简单程序相呼应。提高诉讼效率的简单程序与程序保障的矛盾如果未能找到平衡点，势必会进一步制约繁简分流机制的发展。
3.律师代理制度的欠缺。律师是在诉讼程序中与法官有着相当专业的群体，其能够理解和保障案件繁简分流的使用，在选择适用程序时，即使法院尽可能释明各种程序的利弊，但其专业性仍然会导致一般当事人存在理解困难等问题，导致案件分流阻塞；或是在非诉解决纠纷过程中，若是没有律师的参与，当事人只能根据法官的引导进行对话谈判，很难保障其自身利益的最大化。然而实践中，民事案件缺乏律师代理的情况普遍存在，其外部原因在于当事人家庭困难，我国的法律还珠制度未能发展完善，而内部原因在于法院长久的审理结构中，法官更偏向于与当事人直接交流互动，有时甚至会忽视、排斥律师代理。内外因素结合，造成民事诉讼律师代理的欠缺，而很多简单的民事案件的分流也被阻碍。
4.立案登记制降低了诉讼材料质量。立案登记制致民商事案件量剧增，且删除了案件筛选和庭前准备功能，人们有案必立的要求与现实立案标准存在偏差，立案庭经常遇到被告信息不详、诉讼请求不明确、事实描述不清等诉状材料。在立案工作量剧增的同时，要求立案庭仅依靠不完整的诉讼材料判断案件事实是否清楚、权利义务是否明确、争议是否巨大等来进行繁简分流显然是难以操作的，不仅分流存在问题，且原来由立案庭完成的工作也移至业务庭，由此增加业务庭工作量，进行影响案件效率的提高。
5.送达机制落后影响案件繁简识别。民商事案件的送达贯穿整个民事诉讼程序，决定期间的起算，并最终影响裁判的生效和执行。人口流动的增大，户口空挂、人户分离现象普遍，搜送达人频繁变更住所，当事人闭门不见、明确拒收、借口外出等导致以人工送达或者ems法院专递送达变得越发困难，立法未对民事送达制度提供充分的法律支撑。法律未赋予法院侦查手段，甚至连要求电信部门协助查询被送达人电话号码也遭到拒绝，更无法对被送达人进行定位等。送达是履行法院的审判权利，而在实施过程中却没有任何优势。每一次人员折返、快递退回都意味着案件需要重新送达，而在立案阶段就完成直接送达是十分困难，而未经送达在繁简分流上也必须会存在偏差。
6.简单案件流转不畅。督促程序是一个省略庭审、分流审判压力、帮助债权人快速获取强制执行力保障的理想渠道，是繁简分流的助推剂。但是在实践运行中，囿于当事人对此项程序的知晓度低，对于已经起诉后想适用或者被动员适用支付令的程序衔接没有法律规定，无法直接进行转换；或是支付令的低生效率，导致案件信息需要重新审查、承办法官发生更迭，本是同一纠纷的案子派生为两个相互独立的案子，既浪费司法资源又加重了当事人的诉讼负担，造成重复劳动与资源浪费，这与繁简分流的减轻审判压力以及提高诉讼效率相违背。民事诉讼法司法解释规定对被告下落不明的案件实施公告送达不适用建议程序，但是无论是登报公告、网上公告还是住所地张贴公告的程序效果都远远大于实际效果，公告案件的被告到庭率极低，庭审只是简单的单方审查，其并不匹配普通程序的适用目的，这与繁简分流理念背道而驰。
五、“繁简分流”机制改革的应对措施--以欠发达地区J法院为例
欠发达地区虽然较发达地区案件数量较少、案件类型较单一，但案件数量仍每年呈增长趋势，且案件类型也在不断丰富。但由于欠发达地区的经济制约，经费和待遇的欠缺，或导致工作人员做事畏手畏脚，或导致工作人员心理失衡缺乏工作积极性，法官们的司法水平和司法能力仍处于整体不高、发展不平衡的阶段，一旦遇到疑难、复杂案就停滞不前。“繁简分流”机制旨在提升司法效率、促进司法公正、降低司法成本、维护群众权益，法院工作人员的工作压力减小了，心理得以平衡，也有更多时间去专研学习法律技术，所以“繁简分流”机制同样也适用于欠发达地区，且更有实际效果。因此，笔者仅以自己所在欠发达地区的基层法院的实践经验，谈谈笔者的几点建议。
“普通诉讼程序是一种严格复杂、专业化程度较高的程序，虽然有助于维护或形成秩序与规则，却意味着高昂的诉讼成本，漫长的诉讼进程和专深的法律素养。” 就当前的经济与法治发展，我们需要考虑为人们提供什么样的程序和指引，既能满足民众日益增长的司法需求又降低自身的运行成本与风险。一个高效的繁简分流体系，不单单是将简单案件与复杂案件分开，以合乎理性的规范使案件各入其道，还需要考虑如何将简单案件导入常规诉讼渠道之外的“高速公路”以迅速的终结，使普通程序的正当化在司法资源与司法需求的剧烈冲突中获得现实可能性的同时做到公正与效率的有机统一。
（一）机构设置。1.法庭配置。J法院所在县人口大约为30万，共有27个乡镇，设有五个派出法庭。派出法庭中，年审结民商事案件数最多的500件，其中有三个派出法庭的年民商事结案数大约在150件左右。五个派出法庭共有法官6名、法官助理6名以及书记员6名，其中三个派出法庭达到1：1:1的比例，另一个法庭1：2:1,距离县城最远的一个法庭为1：1。虽然法庭人员配备较齐全，但是因为法庭要自己承担包括立案和诉讼服务中心的工作，所以法庭工作人员的工作较繁琐、心理压力较大。J法院的立案庭和诉讼服务中心包含速裁庭共用一套人员，目前共有员额法官2名、法官助理2名、书记员1名。民庭员额法官、法官助理、书记员为2:2:1。院机关民商事审判工作人员较法庭工作人员来比：一是工作环境较好，心态因而会比较积极；二是职能分配更科学，办事效率更高；三是机关人员在繁简分流中节省出的时间，可以进行学习，包括业务和思想政治，机关人员的能力越发提高。法庭人员疲于繁琐之事，无时间和精力在审判之外去学习和专研，这是与当前基层法院职能不相匹配的。为充分调动人员积极性，适应当前基层法院的综合社会职能，提高司法效率，建议：中国道路建设发展越发完善，J法院即使地处四线城市，城乡道路建设也是相对完善的，故可以适当减少法庭数量，笔者认为基层法院设1--3个派出法庭更为科学，目前已设立的法庭，可以合处办公，将两到三个法庭的人员合处在一个法庭办公，每个组合每周或每月轮流兼任立案与诉讼服务工作。2.机关配置。建立“诉讼服务中心+民事审判庭”的内设机构，这里的“诉讼服务中心”是包含了立案庭、《最高人民法院关于进一步加强司法便民工作的若干意见》中所提到的诉讼服务中心、以及速裁庭的职能和工作任务。在当前以精简效能为首要原则的省以下人民法院内设机构改革过程中，应当赋予立案部门更多的审判职能，特别是在一些欠发达地区的基层法院，其人员编制较少的情况下，即可以将速裁庭放置在立案庭和诉讼服务中心，实现信息要素的诉前整理与诉讼引导的同时，为当事人提供多元化的纠纷处理方式，由立案庭、诉讼服务中心、速裁庭共同“消化”立案庭所立民商事案件的70%。J法院在精简机构的基础上，将审监庭并入立案庭，成立速裁团队，并探索完善诉讼服务中心，以满足当事人对诉讼高效性的需求。将民庭定性为难案组，专审疑难复杂民商事案件，2:2:1的比例符合实践需要。团队成员进行专业职能分工：法官负责案件的实质裁决与终局性调解；法官助理负责排期、送达、草拟文书、调解等工作，书记员负责庭审记录、扫描、结案、归档等工作。
（二）制度设置。1.繁简标准。简单案件与复杂案件的分类并不能按照所适用的程序进行“一刀切”，普通程序也有可能属于简案，而适用简易程序的案件在繁案审理团队也占有一定比例。一般来讲，传统民事案件案情较为琐碎，调解或者审理过程较为曲折，而传统商事案件相对直白，更容易审理。当然，最主要还是看案件有无争议、争议级别的高低来作为繁简案件的区分依据。笔者仅以实践经验以及所学法律知识，建议以下案件可划分为简单案件：（1）拖欠物业费的物业合同纠纷；（2）金融借款合同；（3）借条等债权凭证明确、款项交付清晰的民间借贷；（4）不涉及夫妻共同财产分割的离婚纠纷；（5）保险足以覆盖赔偿金的交通事故纠纷；（6）发生买卖、承揽、劳务等关系后，出具了欠条等凭证的欠款纠纷；（7）被告适用公告送达的大部分纠纷。可划分为疑难案件的：（1）医疗损害赔偿纠纷；（2）劳动争议；（3）赔偿金额较大的交通事故纠纷；（4）涉及财产分割或债务的婚姻家庭纠纷；（5）涉及农村集体土地使用权、房屋转让的纠纷；（6）建设工程合同纠纷；（7）合伙纠纷；（8）涉及公司破产、清算、股权等纠纷；（9）新类型案件；（10）有重大影响的纠纷。2.人员培养。（1）定期交流。简案团队的审判人员和辅助人员在大量、快速的处理简易案件过程 中，可以快速熟悉案件流程、争议焦点、相关法律法规，能快速提升人员相关技能，但可能因为时间精力的匮乏和案件的局限，在面对疑难复杂案件的处理和一些法律法规的精神解读方面，会比较局促和欠缺。此时，繁案团队的工作人员则可能有相对充裕的精力时间研究各类典型案例、专研法律精髓，实现法律素养的提升，但相对来说实践经验会稍微不足。因此，在本着人才培养和审判事业可持续发展的理念中，简案团队（本文所说的简案团队包括立案庭、诉讼服务中心、速裁庭、人民法庭工作人员）与繁案团队的人员应该定期地进行轮岗交流，实现全院干警理论与实践的双提升。结合笔者实践经验，可以设立两年轮岗期，期满后，结合相关人员意愿以及法院工作实际进行轮岗交流。（2）人员配置。简案团队尽管审理的是简易案件，适用的程序较为简单，但是工作量较大，为了保证审判人员有充足的时间集中于案件的审理，有必要加大对简案团队的辅助人员配置。如果考虑繁案团队为了审判的专业化，可以配置N+N+1的模式，那么简案团队可以考虑为1+2+2模式或者1+1+1模式，从而保障审判人员智慧的最大化利用，节约审判人员裁判的时间和精力。（3）考核机制。绩效考核机制意在科学评价被考核对象的工作，奖励先进、激励后进，促进组织的共同发展。根据繁简团队的定位和工作内容的不同，考核也应当区别对待。因考核机制的建立也相对专业及繁琐，本文不加以讨论，可另文再述。
关于在繁简分流中的程序适用以及程序流转、实务操作中的立案指导、创新送达方式、多元化解等，因本文篇幅有限，不再此文中加以论证。
六、结语
在今后很长一段时间，如何满足人们日益增长的司法需求及妥善处理好人案矛盾将成为法院必不可少的任务。笔者结合基层工作实践，对我国四线基层的民商事繁简分流机制做了一些浅显的思考，希望能从中发现一些有些许价值的规则，从而引导实务向更合理、更有体系的方向发展。由于无法尽可能多的获取样本，以及笔者的出发点过大，在论证以及创新观点上比较浅显。而我国民商事案件的繁简分流机制的真正融会贯通，必经过研究理论、立法及司法实践的重重把关来加以完善，当今法院仍然有漫漫长路需经历和跨越，也希冀此机制能在今后发展的更充分。