作者简介：

王宇，男，1985年出生，汉族，四川乐山人，大学本科学历，法学学士，现任职于四川省井研县人民法院执行庭，负责司法辅助人员工作及庭室信息调研撰写工作。工作期间发表的多篇有关执行工作的信息调研在省市县不同的发布平台被刊登、转发，在第三届四川省“治蜀兴川”法治论坛（凉山）征文活动中，所撰写的《如何发挥藏区寺院“高僧大德”在毒品预防教育中的作用》论文，荣获四川省法学会、四川省“治蜀兴川”法治论坛颁发的一等奖。2016年度被乐山市法学会评为优秀会员，并被纳入乐山市青年法学人才名单库。2017年度获井研县人民法院优秀法官助理称号。

论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

论文提要：

构建一个良好的执行制度对于实现司法公正和树立司法权威大有裨益，当下正在进行的司法体制改革对人民法院司法职能的进一步发挥无疑具有里程碑的意义。习近平同志指出要让人民群众在每一件司法案件中都感受到公平正义，然而作为“实现公平正义最后一公里”的司法执行工作其现状在全国范围内都表现的不尽如人意。司法执行是运用国家的公权力对公民私权利的进一步救济，旨在维护人民法院生效法律文书的权威性和人民群众经审判程序确认的合法权益。目前执行工作存在执行权属性模糊，执行员身份不明，执行制度缺乏系统性规范等一系列制约执行效率的体制机制问题，致使司法权威无法通过执行工作得以彰显。长期以来人民法院理论与实践的重心都放在审判业务上，而对实现权利保障的司法执行工作重视不够，认为只是一种事务性工作。正是由于执行工作先天不足，执行工作缺乏系统的理论指导，执行队伍力量薄弱，经费保障投入严重不足，执行人员个人综合素质参差不齐，制度上未构建起统一协作模式，致使执行工作效率低下，执行工作差强人意，申请执行人的权益无法得到有效维护，离人民群众对司法公平公正的殷切期待尚有较大的差距。从立法层面给予司法执行工作应有的足够重视是司法改革面临的一项迫切任务，只有通过上层设计将相关问题一一理顺并化解，才能将执行效能充分释放出来，为公平公正的最终实现保驾护航。在基本解决执行难的决胜之年，要切实通过化解执行难来提升执行效能，就要扫清制约执行效率提升的制度障碍，有效破解束缚执行工作有效开展的各类瓶颈性问题，以期打开执行工作的新局面。全文共7250字。

主要创新观点：

“基本解决执行难”的工作目前正如火如荼地在全国范围内开展，许多地区好的经验和做法被最高人民法院采纳并向各级人民法院推广。执行难的症结何在，是任何一个研究解决执行难的人无法回避的尖锐问题。“执行难”不仅难在被执行人难找、被执行人所有的财产难发现、难处置等一系列制约执行效能的工作实务问题，还难在制约执行效率发挥的深层次问题上。关于执行工作方面的理论研究，其学术成果屈指可数。一则执行工作长期被视为程序性事务，未受到学术界的足够重视；再则执行制度存在先天不足，从形成到发展都未形成完整的制度体系。执行权、执行员以及执行制度是构成执行工作的三要素，是破解制约执行效率瓶颈性问题的关键。本文立足于执行实务工作，透过问题的表象直插矛盾的根源，从法理的视角对执行制度的起源发展、执行权的权力属性与法律地位、执行裁判权与执行实施权的析分、执行制度的体制机制构建、执行员身份与权责范围进行了充分解析，旨在通过对执行中出现的制约执行效率提升的问题的根源进行挖掘，分析论证问题的成因并提出有针对性的切实可行的解决方案，并探讨逐步将执行实施权从人民法院外分出去的实施步骤。

以下正文：

十八届四中全会在通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出执行机构改革是司法体制改革的重要构成，随后最高人民法院印发的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》拉开了人民法院审执分离和执行机构内部改革的序幕。现阶段执行工作受制于执行体制与办案模式的羁绊导致效率低下，执行效果表现得不尽如人意。对此理论界与实务界就提升执行效率给出了不少建设性的观点和建议，重点集中在执行实施改革上，无论制度、人员、机构、保障等各方面都有所涉及。从本质上讲，正是由于各种不良的内外因素共同导致执行工作效率低下，从而无法让人民群众切实感受到法律的权威。努力打破体制机制障碍，消除制约执行效率提升的各种消极因素，实现执行工作质的飞跃，是司法执行改革的目的所在。要清除执行攻坚路上的绊脚石，需对我国当前的执行工作概况有一个全面直观的认识并对当前的执行制度进行革新。

一、司法执行制度先天不足

中国的执行制度长期未受到足够的重视，缺乏严密的、系统化的制度设计。执行权也未像行政权、检察权、审判权一样得到充分的理论研究并被广泛承认，其法律地位在立法层面尚未被给予认可。从刑事、民事、行政诉讼制度的执行来看，执行权通常作为依附于其它实体权的衍生权而存在，其作用无外乎是一种附随性的手段行为，为了实现各个诉讼中确定的权利义务而实施。这其中既有传统的惯性，亦有后天之使然。

1、执行权在历史上从未形成完整的理论与实践认知

刑事、民事、行政裁判各自执行的产生有着深刻的历史背景。纵观社会演变历程，国家首先有刑事执行，再次有民事执行，最后才有行政执行。法治文明总是紧跟社会发展的步伐，在社会发展的低级阶段，刑法是维护社会秩序的工具，行刑成为最先出现的法律执行制度。随着社会生产力的提高，人员、商品流动的密切催生了大量的民事诉讼，这使得民事执行逐渐形成制度。再后来主权在民的观念深入人心，民告官不再成为新鲜事。新中国建立初期，新生的人民政权将旧时代所构建的法律体系予以彻底废弃。受苏联政治经济体制影响建立的计划经济制度，将经济领域中的纠纷归结于零。普通的民事纠纷在基层组织中就能得到有效化解，行政杠杆的力量可以无所不能的化解一切社会矛盾，行政诉讼就更没有滋生的土壤了，整个社会关系就只剩下了刑法进行规范。在过分强调无产阶级专政的时期，人民法院作为专政机关更多地被强调维护国家政权稳定的职能，其任务在于打击一切危害社会主义制度的违法犯罪行为，故司法机关主要是对刑罚进行执行，而涉及民事、行政案件的执行几乎没有。改革开放后，各行各业的飞速发展产生了前所未有的社会矛盾，经济、民事、行政领域的各种纠纷集中爆发，靠传统行政手段化解社会矛盾的做法已无法满足社会发展的需要，人们法治意识的提高推动立法机关适时开辟了依法维权的通道。因缺乏可供参考的样本，三大诉讼法沿袭了过去归口办理的工作思路，不同的部门负责各自领域的工作任务，于是便出现了法律执行基于内容性质的不同而由不同部门各司其责的现象。法律的权威在于其权利义务的实现，权利义务的实现要靠执行来保障。生效法律文书权利的实现本属于法律执行权能，但将执行权人为切割并由多个部门来行使，造成执行效率低下，不仅无法汇聚成强大的合力，最终难以彰显法律的权威性。

2、执行制度缺乏系统化的立法设计

我国未对执行制度进行单独立法，有关执行的法律规定附带在三大诉讼法之中。民事执行所面临的现实情况要复杂的多，需要综合评判执行对象、时间节点、地域环境等因素。执行过程不但有程序性事务的实施，还涉及实体权益的处分。人民法院执行依据主要集中在民事诉讼法中执行一编和最高人民法院出台的相关司法解释和规定上。民诉法中的规范过于原则化，可操作性不强；而高法的相关解释和规定虽然通过对法条的细化和补充增强了操作性，但法的位阶层次不高且有突破上位法规定之嫌。执行实施过程中通常夹杂着对当事人实体权益的处置，而裁执一体化的制度设计带来了外界对司法公正性和廉洁性的合理怀疑。关于跨地域范围的协作执行，法律及相关司法解释只作了笼统的规定，其协作层次局限于委托送达法律文书、协助查、冻、扣之类的程序性事务。现行执行制度中对被执行人个人、财产信息的分享，财产协作处置方面的配合的规定几乎为零。司法执行由于缺乏成套的立法规范，致使关于执行工作的规定过杂过乱、前后抵触，不仅不便于实施，还使有些工作的开展因于法无据而陷入两难的境地。

二、执行效率的提升面临内外因素的掣肘

1、人民法院自审自执使矛盾化解困难重重

现行诉讼制度中，人民法院既要对案件定纷止争，还要负责生效裁判文书的强制执行。人民法院自司执行工作，使案件审理过程中的矛盾概括转移到了执行阶段，各种事由的交叉让人民法院在执行过程中深陷矛盾漩涡，面临着平衡法律问题、社会问题、政治问题的两难选择。从矛盾化解来讲，如果在审判阶段就已妥善化解了纠纷，则当事人无需借助公权力来维权。法定裁判义务未得到有效履行说明了要么双方当事人积怨甚深，要么义务主体故意逃避履行法律义务。不论那种情形，案件进入执行后都是烫手的山芋，面临着人难找、财难寻、物难处的困境。当事人在审判阶段无法疏导的情绪会因为执行效率低而将矛头直指人民法院。人民法院因为执行难不仅处于社会舆论的风口浪尖，更面临着巨大的社会综治维稳压力。维稳与人民法院的执行工作本无实质关联，但如今涉执信访上访案件数量被纳入上级部门对司法工作的绩效考评中，变相使人民法院在采取各类强制措施时因各种顾虑而变得缩手缩脚。特别是涉及弱势群体、当事人数量众多、社会关注度高的案件，人民法院过多考虑各种非法律因素的影响，使执行工作的开展举步维艰，有时甚至脱离了正常的法治轨道，执行效率自然难以兼顾。

2、执行员缺乏职业认同感和发展预期

全国法院系统长期处于案多人少的超负荷运转模式，许多法院执行部门人员配置占比远低于15%的基本要求。司法员额化改革以后，执行员不享受员额法官的待遇与尊荣，却要承担与其相似的繁重工作任务与责任担当，付出与收获的巨大反差导致优秀的司法执行人员不断流失，执行力量的人才断层致使原本艰巨的执行工作更加举步维艰，执行队伍储备的青黄不接对推动基本解决执行难的攻坚工作而言无疑雪上加霜。

纵观目前的《人民法院组织法》、《法官法》以及最高人民法院出台的一系列规章制度，对法院的执行人员无论从身份还是职权都无明确具体的规定，对其任命和管理过于原则化，无法体现执行员与其它人员的本质区别。过去的管理模式大多将执行员比照法官进行管理，司改后被划入司法辅助人员序列。执行员身份和职责在制度上的定位不明，使其在日常工作中集法官、法官助理、书记员等多种角色于一身。分工合作不仅是对个人工作责任的分配，更是对提高工作效率的专业化要求，什么事都在做的后果直接导致什么事都做不好。任何工作缺少专业人员的精细化操作难以达到良好的工作结果，执行工作也概莫能外。

（1）执行员身份不伦不类，执行权属性不明。我国现行的法律规范尚未就执行员的法律身份性质同其它执法者一样进行明确定义，其所行使的执行权的权力属性与所涉范围在法律上亦无准确界定，其后果就是执行员及执行权的合法性因法理上的欠缺而导致执法的规范性受到外界的合理质疑。执行员的委任并无专门的选拔标准，任职条件随意性较强，一些法院执行部门人员结构存在老龄化、过渡化的现象。执行权本身涵括了执行裁判权与执行实施权，二者之间存在明显的权属差异，但由于法律规范的缺位使执行权未被细分而概括行使，存在监督乏力、选择性执行、乱执行等饱受诟病的问题。

（2）人员选拔无专业特性，人材储备严重不足。人民法院的执行工作无论从工作属性还是操作模式都有别于审判工作，但是执行人员的任用并未体现这一特性。目前人民法院执行部门的工作人员仍然保持从新招录的公务员或者是其它业务庭室人员中调拨，其定位与发展空间不可预测。现在人民法院招录工作人员一般都要求全日制本科以上法学专业毕业并获得国家司法资格认证，但是执行裁决与执行实施对人员的能力要求侧重点各不相同，而新进人员在通过激烈的职位竞争后还要符合以上严苛的招录条件，对于执行部门要大规模地扩充司法执行队伍无疑困难重重。就专司执行实施的执行人员来讲，实施类工作并不需要太高的技术含量，过高的招录门槛和标准无益于缓解当前人少案多的矛盾。

（3）权责析分模糊不清，考评机制无法体现工作特性。 在执行实务工作中，具体分为执行裁决和执行实施。现行的管理考核标准并未对执行部门的人员制定单独序列的考核标准机制，所有的执行人员都被概括化地视为审判辅助类人员，其考核参照审判辅助人员的项目进行。但当前大多数人民法院受制于人员配备，依然沿袭传统的工作模式，即执行法官、法官助理、执行员、书记员没有明确的分工，职责混同，法官依然要处理大量事务类工作，其它审判辅助人员也要承担案件的文书草拟、会见当事人、调查走访、强制措施采取等工作。这些工作内容都不适用于依据裁审判特征制定的量化考核要求来评判。在对执行人员的工作绩效进行考核时，其参照标准由于脱离了人民法院执行工作的实际情况，考评细则不能完全反映执行工作的属性与特征，不利于提振执行人员的职业认同感和工作积极性，造成执行队伍士气低落。

（4）保障机制不健全，人员管理无特色。执行工作因其特殊性对人员保障、装备建设、硬件设施配置有专门的要求。受制于金费保障的不足，执行部门不仅在人员配备上不达标准，在相关装备的投入上也存在严重不足。在法官员额制后，执行人员被划入审判辅助序列，关于执行人员的分级分类、工资待遇、晋职晋级、履职保障等方面均无体现职业特色的制度规定。员额法官根据个人阅历差别有不同的级别对应和与之对应的待遇保障，执行员无论个人资历、能力在待遇保障方面都采取一刀切的管理方式，未建立通过适当级别差异的制度设计来形成行之有效的执行工作激励机制。

3、执行工作无法摆脱地利因素的限制

执行部门在每一级人民法院都有设立，但执行工作在全国范围内的开展却显得人单势孤。本地法院在辖区范围内开展工作因可得到来自地方各协执单位的配合尚能游刃有余，在辖区外执行则显得能力不济，不仅无法借用当地法院的地利优势，即便是寻求当地其它协助执行单位的支持也是困难重重。地域思维让本属一个整体的执行体系被人为割裂成彼此孤立的条块，执行工作沦为地方治理工作的附庸。执行工作由于缺乏全国一盘棋的运行模式，导致各级法院执行部门单打独斗，互相缺乏有效的沟通和情报共享，执行法院通过当前的技术手段尚不能发现被执行人在外地的财产状况，信息不畅使被执行人穿梭于法网的空隙让法治蒙羞。法律虽然规定可以委托执行，但协作程度不高，目前只限于代为送达文书、查找被执行人下落之类的程序性事务，深层次的协作尚无相关规定。执行工作地域化，使人民法院执行工作的开展止步于狭小的地域条块中，难以在全国范围形成相互支撑的执行格局，这与中央希望的各级法院执行工作通过全国联动从而形成强大的执行威慑力的期望相去甚远，这也是本轮司法改革中执行工作方面亟需解决的紧迫问题。

三、完善制度构建是破解制约执行效率瓶颈性问题的关键

十八届四中全会为司法体制改革绘就了蓝图，让司法部门最大程度地发挥自身职能优势确保公平正义是改革的目的所在，原有的执行格局期望乘着司改的东风能迎来一个质的飞跃，开创执行工作的新局面。基于目前制约执行工作效率提升的瓶颈性问题，笔者认为可在本轮司法改革中通过国家层面的制度设计将执行工作进行全面规划，通过立法将执行权的法律地位予以明确，使之真正成为保障“实现人民群众公平正义最后一公里”的有力武器。

1、实现执行裁判权与执行实施权分离

人民法院执行部门在办理执行案件的过程中，执行法官往往扮演多个角色，既行使强制措施的裁定权，又负责强制措施的具体实施，同时还要兼顾执行文书的签发。一人身兼多个职能，难免存在法律监督缺位的现象。在试点地区法院，执行局下设执行综合处、执行裁判处和执行实施处三个机构，其工作职责为执行综合处统筹安排；执行裁判处负责案件的具体办理和文书签发，执行异议和执行复议的受理；执行实施处负责案件的实际操作执行。从实践的结果来看，取得了较好的法律效果，既提高了司法效率，也有利于通过内部工作析分实现互相制约监督从而防止司法腐败的滋生，有助于司法公信力的建立。但在实务工作中，执行裁决权居于主导地位，执行实施权处于从属地位，两者之间地位的不平等很难从制度层面实现有效监督，难免存在执行腐败的现象。要确保执行的公正性，就要彻底打破执行实施权对执行裁决权的依附关系，强化执行实施对执行裁决的监督制约，通过执行裁决权与实施权相分立且法律地位平等，才能行之有效地提高执行效率，保障公平正义。

2、建立依据执行人员身份分工的工作机制

在实行法官员额制以后，有些地方出现了执行部门没有一个入额法官或只有一两个装点门庭的现象，不仅给本就案多人少的执行工作带来困扰，更严重挫伤了执行干警的工作积极性。当前人民法院执行人员选录标准和待遇保障与员额法官不可同日而语，其身份和工作职责在无明文规定的情况下，授权不明的执行人员却要像员额法官一样办理执行案件，同时行使执行裁决权和执行实施权。按照最高人民法院关于实行员额制法官的实施意见，根据权责一致、终身负责的改革要求，执行员现阶段的工作状况与相关规定的精神背道而驰，无法体现权责一致的司改理念。司改后执行员的法律身份为司法辅助人员，其工作职责与待遇保障参照审判辅助人员标准。在此基础上，执行改革应当立足执行工作的实际，建立执行员与执行法官协作但不从属的工作关系。通过立法明确将执行法官和执行员的工作任务进行细化分工，对执行员的身份地位、权责予以明确，划定执行员作为执行辅助类人员所要承担执行实施类工作的范围，严禁执行法官与执行员交叉混同行使权力，明晰执行裁决权与实施权之间的界限，确保权责一致的司法改革精神落到实处，保证执行工作平稳有序高效地开展。

3、打破地域限制统筹规划执行工作

当下的执行格局停留在各个行政地域内的法院负责本辖区内的生效裁判文书的执行，执行工作在很大程度上易受当地党政机关、利益部门和个人的干扰，造成人为的执行难。在涉及对异地人财物采取措施时，各地法院之间协作水平普遍不高，信息共享欠佳，易受地方保护主义的影响。当被执行人及其财产位于本法院辖区之外时，受制于各地法院之间彼此衔接不畅，因无法对被执行人的下落或财产线索实现精准控制而严重拖累了执行效率，推高了执行办案成本，在消耗司法资源的同时损害了司法权威。化解执行难的关键在于建立一个全国共享的被执行人及其财产线索的信息交流平台，实现查控被执行人及其财产信息全覆盖无死角。各地法院应自觉树立大局意识，破除地方保护主义思维、相互密切配合，将信息化时代让数据跑路的现代办案方式落到实处。执行一体化在某些地区开始了先行试点，先期以市（地区）为基本单位，各基层法院执行部门作为其分支机构，在市级执行部门的统筹安排下，有针对性地集中开展执行工作，收到了较好的执行效果。在此试验基础上可在全国逐步推广运用，建立起以省为基本单位，在省域范围内集中实施，各省之间协作配合的执行制度，从而逐步实现执行工作全国一盘棋，整体发力解决执行难。

4、积极探索将执行实施工作从人民法院剥离

目前人民法院的司法执行工作，理论界和实务界存在不同的认识。有观点认为人民法院的执行活动是民事裁判活动的自然延伸，属于审判权的范畴。主张司法执行是审判活动的最后一个环节，只有人民法院的裁判内容得以全部实现才能视为审判活动的结束。另有观点认为执行活动从本质属性上来讲不能算作审判活动，审判活动的居中属性只能是依据事实和法律辨明是非曲直、定纷止争，与执行活动中运用公权力积极为一方当事人谋求利益而采取强制措施相比行为性质大相径庭，因此执行工作应归类于行政强制手段更为合适。不论执行行为被视为审判活动还是行政行为，其目的本身是要实现生效法律文书确定的义务，让人民法院的裁判内容得以落实，体现司法裁判的权威性从而维护社会发展的正常秩序。

司法执行权由多个机关行使存在较大的弊端，法律属性的不同并不排斥集中行使执行权的可行性。执行作为一种实现法律文书权利的手段行为其本身并无性质倾向，如果是对刑事裁判文书的判罚义务予以执行便是刑事执行，若是对民事法律文书的裁判义务进行执行就是民事执行。正是其本身并无属性特征，三大诉讼法才会对执行制度作出相应规定。当前司法执行权的运作存在一系列机制问题，从长远看不利于中国法治社会的建设。笔者认为，执行制度的改革可按难易程度分步进行，先期统筹以省为单位的本域范围内的执行力量，打破地域限制，整合执行队伍，实现以基层执行部门为骨干负责具体执行工作的实施，中院执行部门统一安排案件受理和分派给基层执行部门，高院执行部门统一协调指挥省域范围内的执行案件管辖冲突和执行异议、复议案件的处理。在条件成熟以后，逐步实现由高院执行部门监督管理，中院执行部门集中受理案件并统一行使执行裁判权，由基层执行部门专司执行实施权的办案机制。执行工作可借鉴民事审判活动中被告属地管辖原则的模式，建立以被执行人住所地或财产所在地为执行案件管辖地的办案模式，排除地域限制的不利因素和外界干扰，充分发挥调集各种优势资源，最大限度地实现执行效果。

随着司法改革的深入推进，可试点将执行部门从人民法院的机构序列中外分出去，实现根本性的裁执分离，转移人民法院在化解矛盾纠纷过程中形成的压力。执行部门或者并入司法行政机关，实现其对刑事执行与民事执行的统一行使，既有利于提高资源使用效率，也能有效增添执行威慑力。也可将执行部门在机构序列中单独设立，形成一套独立的组织体系，专门负责民事生效法律文书的执行工作，实现跨部门跨地域协同办案，跳出地方保护主义的窠臼，确保生效法律文书确定的义务能真正实现，彻底解决保障人民群众公平正义的最后一公里问题，为执行工作节能增效。